О реформировании системы управления внутренними водными путями России

В. А. Кривошей
Президент Научно-технического центра водохозяйственной безопасности «Вода и люди: XXI век»

Внутренние водные пути (ВВП) являются важнейшей составной частью транспортной системы России. Они обеспечивают транс­портное обслуживание 26 республик, краев, национальных автономных округов и 42 областей России.
Протяженность ВВП составляет 101,7 тыс. км, на которых находится 723 судоход­ных гидротехнических сооружения (СГТС), включая ПО шлюзов, 1 судоподъемник. 8 на­сосных станций, каналы, дамбы и плотины, а также 134 порта.
В европейской части России создана Еди­ная глубоководная система протяженностью 6,5 тыс. км. В ее состав входят: Беломорско-Балтийский канал, канал им. Москвы. Волго-Донской судоходный канал и Волго-Балтийский водный путь, а также реки Волга, Кама, Дон; Белое, Онежское и Ладожское озера.
В соответствии с Европейским согла­шением об основных ВВП международного значения, водные пути Единой глубоковод­ной системы европейской части России по своим параметрам отнесены к наивысшему классу ВВП. Они непосредственно связа­ны с важнейшими морскими бассейнами и транснациональными железными дорогами и автомагистралями.
Для содержания и эксплуатации ВВП используется более 2000 единиц техниче­ского и вспомогательного флота, а также разветвленная ремонтно-техническая база.
Управление и содержание ВВП осущест­вляют 15 государственных бассейновых управлений водных путей и судоходства (ГБУВПиС), имеющих статус федеральных государственных учреждений, и Федераль­ное государственное унитарное предприятие «Канал имени Москвы», имеющие в своем составе 98 филиалов, непосредственно за­нимающихся содержанием и эксплуатацией ВВП и СГТС. Общая численность специали­стов, работающих на ВВП и СГТС. составляет 21,5 тыс. человек.
Таким образом. ВВП представляют со­бой сложный воднотранспортный комплекс, определяющий состояние и развитие всего внутреннего водного транспорта, что, безу­словно, должно учитываться при изменениях структуры и системы управления ВВП.
Формирование управления ВВП нача­лось с выхода Указа Павла I от 28 февраля 1798 г. о создании Департамента для произ­ведения и управления всех дел по водяным коммуникациям. Департамент находился под ведомством Сената и имел разветвленную сеть территориальных структурных под­разделений — Округов путей сообщения.
При непосредственном руководстве Де­партамента были построены Мариинская, Тезянская, Москворецкая и Северо-Двинская (Вюртенбергская) шлюзованные системы, а также созданы необходимые условия для развития внутреннего водного транспорта. В дальнейшем были построены Белозерский и Онежский обходные каналы, а также Обь-Енисейский водный путь.
После революции Департамент неодно­кратно преобразовывался, переименовывал­ся и реформировался. Однако развитие ВВП не прекращалось. В 1933 г. в эксплуатацию введен Беломорско-Балтийский канал, а в 1937 г. — Канал им Москвы.

КРИВОШЕЙ Владимир Александрович
Доктор технических наук. В 1995-1998 гг. работал в Российском речном регистре. В 1998-2004 гг. — руководитель Департамента внутренних водных путей Министерства транспорта РФ. В 2004-2005 гг. — заместитель руководителя Федерального агентства водных ресурсов Министерства природных ресурсов РФ. С 2005 г. — генеральный директор ЗАО «Гидротехэкспертиза». Президент Научно-технического центра водо­хозяйственной безопасности «Вода и люди: XXI век».

В 1938 г. в составе Министерства речного флота было образовано Главное управление водных путей и гидротехнических сооружений (Главводпуть), основными задачами которого были определены содержание ВВП и СГТС в состоянии, обеспечивающем эф­фективную эксплуатацию и безаварийное плавание судов.
Без преувеличения можно сказать, что с созданием Главводпути начался один из лучших периодов в совершенствовании и развитии ВВП, общая протяженность которых достигла 142 тыс. км. Структура управления ВВП была простой, понятной и экономичной (рис. 1).

При непосредственном руководстве Главводпути были построены судоходные сооружения на Дону, Волге, Каме, Оби и Енисее, введены в эксплуатацию Волго-Донской судоходный канал (1952 г.) и Волго-Балтийский водный путь (1964 г.), существенно улучшены габариты пути, су­доходная обстановка и система связи.
Главводпуть просуществовал до 1995 г., когда в результате реформирования было образовано Министерство транспорта РФ (Минтранс России). Главводпуть был лик­видирован, а вместо него в составе Мин­транса России был образован Департамент внутренних водных путей.
Постановлением Правительства РФ от 05.01.1995 № 12 бассейновые управления водных путей и каналов, за исключением государственного предприятия «Канал имени Москвы», были преобразованы в ГБУВПиС. Одновременно из состава государственного предприятия «Волго-Донской судоходный канал» был выделен Кубанский район во­дных путей и на его базе создано Кубанское ГБУВПиС. В 1996 г. из государственного предприятия «Волго-Донской судоходный канал» был выделен также Нижне-Донской район водных путей и на его базе образовано Азово-Донское ГБУВПиС.
Учитывая, что вышеназванным поста­новлением Правительства РФ ГП «Канал имени Москвы» было преобразовано в ФГУП «Канал им. Москвы» и поэтому не могло осуществлять ряд государственных функций, в 1997 г. было принято решение о создании Речной администрации московско­го бассейна (РАМБ), которой были переданы некоторые, весьма незначительные функции ФГУП «Канал им. Москвы». Таким образом, вместо 14 организаций Департаменту ВВП были подчинены уже 15 ГБУВПиС, ФГУП «Канал им. Москвы» и РАМБ (рис. 2).

Бассейновые предприятия связи, также подчиненные Департаменту ВВП, в рамках данной статьи, в целях упрощения анализа не рассматриваются.
Рис. 1. Структура управления ВВП, действовавшая до 1995 г.
Основными функциями ГБУВПиС и ФГУП «Канал им. Москвы» были опреде­лены:
● работы, связанные с содержанием и эксплуатацией ВВП (дноуглубление, ограждение судовых ходов, выправле­ние, дноочищение, изыскания, берегоукрепление, подготовка лоцманских карт и др.);
● работы, связанные с содержанием и эксплуатацией СГТС (суд о пропуск, все виды ремонта СГТС, наблюдения за со­стоянием СГТС и прилегающих соору­жений);
● судоремонт и судостроение технического и вспомогательного флота в ремонтных мастерских и др.
Значительная часть функций, возло­женных на ГБУВПиС и ФГУП «Канал им. Москвы», по-прежнему была связана с со­циальной сферой, поскольку в их структу­ру пока еще входили группы озеленения, всевозможные подсобные предприятия, сторожевая и пожарная охраны, жилищ­ные ремонтно-эксплуатационные участки, ремонтно-строительные участки, детские сады, детские ясли и др.
С выходом в 2001 г. Кодекса внутреннего водного транспорта нагрузка на ГБУВПиС еще больше увеличилась. На них возложили:
●   диспетчерское регулирование движения
судов;
● проведение аттестации работников, от­ветственных за обеспечение безопасно­сти судоходства;
● дипломирование лиц командного со­става судов, подлежащих регистрации в судовом реестре РФ или в судовой кни­ге, а также выдачу паспортов моряка и лоцманских удостоверений;
● контроль за соблюдением законода­тельства в области внутреннего водного транспорта и др.
Естественно, такое количество функций существенно усложняло управление ВВП, вело к противоречиям с законодательством РФ.
В 2003 г. по заказу Департамента ВВП была выполнена НИР, в рамках которой под­робно проанализированы функции ГБУВПиС и ФГУП «Канал им. Москвы» и намечены два варианта реформирования системы управления ВВП.
Мягкий вариант реформирования Управ­ления ВВП предусматривал выделение из ГБУВПиС и ФГУП «Канал им. Москвы» надзорно-контрольных, регулирующих и иных функций, не связанных с их основной деятельностью.
Жесткий вариант предусматривал раз­деление ГБУВПиС на ряд организаций по видам деятельности (водные пути, гидро­технические сооружения, технический флот и т.д.).
После детального анализа этих вари­антов предпочтение было отдано мягкому варианту. Жесткий вариант мог привести к нарушению целостности ВВП как системы и разбалансировке управления ВВП, что в конечном итоге могло парализовать работу всего водного транспорта.

09.04.2004 вышел Указ Президента РФ № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Старое Министерство транспорта РФ было лик­видировано, а вместо него образованы три ведомства:
● Министерство транспорта РФ, основ­ные полномочия которого сводятся к выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта;
● Федеральное агентство морского и реч­ного транспорта, осуществляющее функ­ции по оказанию услуг по управлению государственным имуществом и право­применительные функции, за исключе­нием функций по контролю и надзору;
● Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, осуществляющая функции по контролю и надзору в сфере транспорта. Департамент ВВП был ликвидирован, а его полномочия распределены между тремя образованными ведомствами (Минтрансом России, Федеральным агентством морского и речного транспорта и Федеральной служ­бой по надзору в сфере транспорта), т.е. в отношении Департамента ВВП был применен жесткий вариант реформирования. При этом численность персонала, задействованного на осуществление переданных функций, увеличилась примерно в 2 раза.
Изменения коснулись и ГБУВПиС, в результате чего у них остались в основном функции, связанные с:
● содержанием ВВП и СГТС;
●навигационно-гидрографическим обе­спечением условий плавания судов и обеспечением их путевой и гидрометео­рологической информацией;
● оказанием услуг по диспетчерскому регу­лированию движения судов, пропуском судов и плавучих объектов через шлюзы.
Другие функции, ранее выполнявшиеся ГБУВПиС и ФГУП «Канал им. Москвы», были изъяты и переданы различным ми­нистерствам и ведомствам. Тем самым в отношении ГБУВПиС и ФГУП «Канал им. Москвы» был реализован мягкий вариант реформирования системы управления ВВП, что позволило сохранить управляемость на ВВП и обеспечить бесперебойную работу внутреннего водного транспорта.
Вместе с тем проведенное реформи­рование не дало ожидаемого результата.
Управление ВВП еще более усложнилось, разбалансировалось и все чаще дает сбои. Функциональный принцип построения, за­ложенный в систему управления ВВП, на­рушил вертикаль управления, не позволяет оперативно решать вопросы, размывает ответственность за конечные результаты и делает ассигнования из федерального бюд­жета неэффективными, в результате чего качество ВВП (габариты пути, обстановка, связь и информационное обеспечение) се­рьезно страдает. Состояние СГТС, несмотря на трехкратное увеличение их финансиро­вания, не только не улучшилось, но даже ухудшилось. Больше стало сооружений с неудовлетворительным уровнем безопасно­сти и больше стало сооружений с опасным уровнем безопасности.
Если к этому добавить продолжающееся сокращение квалифицированных специали­стов и несвоевременность пересмотра и подготовки законодательного, нормативно-правового и нормативно-технического обе­спечения, то нетрудно предположить, что это приведет не только к усугублению проблем безопасности и эффективности на ВВП, но и к необходимости обоснования дальнейшего существования внутреннего водного транс­порта как отрасли.
На рис. 4 представлена новая схема структуры управления, предложенная Росморречфлотом. Даже беглый взгляд позво­ляет сделать вывод, что она еще больше за­путывается и усложняется, чем действующая структура. Но это доходит до такой степени, что крылатая фраза «хотели как лучше....» может отдыхать.

Во-первых, реформирование структуры управления ВВП предполагается осущест­влять на основе Кодекса внутреннего во­дного транспорта РФ, основные положения которого устарели еще на стадии его раз­работки и поэтому не отражают реальную ситуацию на ВВП. В Кодексе ВВП посвящено всего 7 статей (ст. 7-12) из 167. Причем дея­тельность ВВП в Кодексе не регламентиро­вана, отдельный закон о ВВП отсутствует. Отсюда реформирование структуры управ­ления ВВП в соответствии с Кодексом ВВТ не даст положительного результата и еще более ухудшит ситуацию.
Во-вторых, в предлагаемой структуре управления совершенно не учитывается период, когда функционировал Главводпуть, численность которого составляла всего 39 человек. В этот период перевозилось наи­большее количество грузов (580 млн. т), массово строились отдельные сооружения и целые каналы, совершенствовалась система связи и обстановка, обновлялся технический и вспомогательный флот. Сегодня по ВВП перевозится примерно в 4,5 раза меньше грузов, чем до 1990 г. Новые каналы и от­дельные гидротехнические сооружения не строятся, а технический флот не обновля­ется.
В Департаменте ВВП, который в даль­нейшем стал правопреемником Главводпути и выполнял значительно большее количество функций по обеспечению функционирова­ния ВВП, чем сегодняшний Росморречфлот, численность составляла 35 человек. Система управления была гармонизирована с систе­мами управления ведущих стран мира, была простой, понятной и достаточно эффектив­ной, чего нельзя сказать о действующей системе управления и, тем более, о новой системе, предлагаемой Росморречфлотом.
Если до 1995 г. схема структуры управле­ния ВВП состояла всего лишь из 3 элементов (рис. 1), то на сегодняшний день она состоит из 9 элементов (рис. 3), а если будет реали­зовано предложение Росморречфлота, то схема управления будет состоять уже из 10 элементов (рис. 4). Сюда следует добавить, что сегодня у ГБУВПиС и ФГУП «Канал им. Москвы» имеется 98 филиалов. С принятием предложения Росморречфлота эти филиалы могут потерять свой статус, их работа станет формальной, что в конечном итоге приведет к оттоку квалифицированных специалистов, дальнейшей разбалансировке управления и сбоям в работе ВВП и ВВТ.
В-третьих, в соответствии со схемой реформирования, предложенной Росморречфлотом, может быть существенно увеличена численность подведомственных Росморречфлоту организаций. Если сегодня фактическая численность персонала, об­служивающего водные пути, составляет 21 500 человек, то после реформирования по замыслу Росморречфлота она может соста­вить 28 243 человека.
Чем меньше грузов и пассажиров пере­возим, тем более громоздкая структура управления создается. Росморречфлотом предлагается создать ФГУП «Росводпуть» с численностью 21 319 человек, которое из Москвы будет управлять обстановочным и дноуглубительным флотами, знаками навигационного ограждения, отстойно-ремонтными пунктами, автотранспортными средствами, электросетевым хозяйством и т.д. По замыслу разработчиков, «Росвод­путь» будет сдавать в аренду закрепленное за ним имущество, заниматься коммерческой деятельностью и получать субсидии из фе­дерального бюджета на содержание ВВП и доходы от использования инфраструктуры речных портов. До такого не додумались даже тогда, когда протяженность ВВП со­ставляла 142 тыс. км (сегодня 101,7 тыс. км) и по ним перевозилось 580 млн. т грузов (сегодня перевозится в среднем 130 млн. т), дноуглубительные работы составляли около 500 млн. м3 (сегодня они составляют в 10 раз меньше).

Если же создание «Росводпути» направ­лено на приватизацию технического флота, то необходимо иметь в виду, что это приве­дет к еще более резкому увеличению затрат федерального бюджета на содержание ВВП, утрате технического флота и окончательной деградации водного транспорта. Судоходные компании, строящие сегодня суда для работы на ВВП, должны об этом знать и скорректи­ровать свои перспективные планы.
В-четвертых, необходимо иметь в виду также, что за последние годы произошло сра­щивание Росморречфлота с коммерческими структурами, что не может не сказываться на управлении ВВП. Как результат такого сращивания, в 2008 г. знаменитый централь­ный подъезд Федерального агентства Мор­ского и речного транспорта, в котором был снят фильм Эльдара Рязанова «Служебный роман», оказался сданным в долгосрочную аренду коммерческим структурам. В резуль­тате сотрудники аппарата Федерального агентства пользуются теперь запасным вы­ходом, который они делят с коммерческими структурами, расположенными, в том числе и на одном этаже с руководством Агентства.
Может это способствовать совершен­ствованию управления ВВП? Представля­ется, что нет. Дает это гарантии, что даже совершенная структура управления будет работать лучше? Конечно, нет.
Реформирование управления ВВП по схеме Росморречфлота еще больше увели­чит коммерциализацию государственной службы. Если сегодня на Росморречфлот замыкается только одна коммерческая структура (ФГУП «Канал им. Москвы»), то в результате реформирования появится еще и «Росводпуть», который также будет заниматься коммерческой деятельностью.
Таким образом, даже краткий анализ, приведенный в рамках данной статьи, пока­зывает, что предлагаемое Росморречфлотом реформирование структуры управления ВВП не даст положительного результата. Оно не получило должной научной проработки, не находит поддержки на низовом уровне, ведет к нарушению системности и комплексности в управлении ВВП, снижению уровня безопас­ности на ВВП, ухудшению эффективности использования федерального имущества и росту затрат на содержание ВВП, а также дальнейшему втягиванию Росморречфло­та в предпринимательскую деятельность. Маловероятно, что такую систему реформи­рования могут поддержать Минфин России. Минэкономразвития России, МПР России, а также субъекты РФ, для которых ВВП и внутренний водный транспорт играют важ­ную роль в обеспечении жизнедеятельности населения.
Отсюда, если и реформировать систему управления ВВП, то начинать это нужно с са­мого Росморречфлота. акцентируя внимание не только на его структуре и полномочиях, но и на ответственности высшего руковод­ства, чтобы никто не смог сдать в аренду все здание Росморречфлота. Иначе управ­лять ВВП будет неоткуда, а, следовательно, и реформирование структуры управления может не понадобиться.